Identidad y Política Exterior. La Argentina y Brasil en Perspectiva Histórica

Federico Merke

Introducción

El objetivo de este artículo es doble. Por un lado, presentar de manera muy sintética las constelaciones de discursos de identidades políticas en Brasil y en la Argentina y sus efectos constitutivos en la política exterior. Por otro lado, comparar en términos históricos cuatro elementos que subyacen a la política exterior de ambos países. Estos son: (a) la naturaleza del proceso de independencia y construcción del estado; (b) las visiones de mundo de las elites de cada país; (c) el lugar de la región en la inserción internacional de ambos países y (d) las visiones de estado en las elites respectivas.2 La tesis central que recorre este artículo es que estos elementos descansaron sobre construcciones específicas de identidad nacional e influyeron en las orientaciones externas de cada país.

Investigar cómo se construyen las identidades políticas, cómo se transforman y qué repercusiones generan constituye un punto de partida crucial para aquellos estudiantes interesados en relevar la importancia de las identidades colectivas. Esta importancia, sin embargo, no se limita a la política doméstica sino que se extiende a los asuntos externos, asumiendo que las identidades son un factor que condiciona la política exterior de un país al tiempo que la política exterior es un instrumento para reconstruir o reproducir identidades políticas. Aunque el constructivismo (Checkel 1998; Hopf 1998; Wendt 1999) abrió el campo hacia una mejor comprensión de las identidades políticas, este enfoque, sin embargo, no produjo una teoría articulada sino más bien impuso un estilo de razonamiento orientado en base a problemas empíricos. Esto trajo una amplia discusión acerca de cómo interpretar la política internacional desde una mirada constructivista que no es intención analizar en este artículo. El enfoque constructivista adoptado se basa en dos premisas. Primero, que el estado está en el centro del análisis pero no como un actor antropomórfico, unitario y racional que ‘habla’ con una sola voz. El estado es visto como un espacio público en donde las elites políticas intentan estabilizar una representación de un ‘nosotros’ que constituya la identidad política del estado. Esta estabilización se logra mediante la construcción de un discurso hegemónico sobre la identidad. Segundo, el nivel de las ideas y los discursos es visto como central al momento de analizar las construcciones de identidad. Lo que está bajo cuestión es el supuesto materialista de que la identidad estatal y los intereses nacionales poseen una existencia objetiva que se deriva de la anarquía (ausencia de gobierno a nivel mundial) y el lugar que un estado ocupa en sistema internacional (distribución de poder entre las unidades).

El stock de discursos brasileño

Un análisis detallado de los discursos de identidad internacional en Brasil revela la existencia de dos tradiciones discursivas. La primera tradición es la que llamo una identidad internacional ‘realista-liberal’. Esta tradición pensó al país como un estado pacífico, satisfecho geopolíticamente, aliado de Estados Unidos y llamado a ocupar un lugar de prestigio en el sistema internacional. Bajo este discurso, la política exterior logró posicionarse como un ámbito del estado que demanda consenso y continuidad y que está por encima de las pujas políticas domésticas. En esta identidad, América Latina ocupó un lugar marginal. Por un lado, hasta 1889, Brasil se definió como una excepcionalidad en el espacio latinoamericano: una monarquía que había heredado su sistema político del Imperio portugués y que había hecho coincidir territorio con nación desde un primer momento y por lo tanto había mantenido la unidad política y la cohesión cultural. Por otro lado, la alianza con Estados Unidos dejó en claro las preferencias de un país que no había tenido problemas en aceptar la Doctrina Monroe. Así, Brasil jugaría un juego liberal en el ámbito internacional, apuntando a la alianza con Washington, la apertura de su comercio y el fomento de la inmigración y, por otro lado, un juego más realista en la región, evitando el conflicto armado al mismo tiempo que buscar ser un primus inter pares, en particular vis a vis la Argentina.

La segunda tradición la denomino ‘realista-desarrollista’. Esta tradición pensó al país como un estado con vocación universal que haría del desarrollo su principal objetivo de política exterior a través de una estrategia de búsqueda de autonomía. En esta identidad, la imagen de un Brasil pacífico y satisfecho geopolíticamente perdurarían, como así también el deseo de constituirse en una potencia medida con proyección global. La política exterior seguiría estando orientada por el discurso del consenso y la continuidad, articulado principalmente por Itamaraty. De este modo, la identidad realista-desarrollista mantuvo tres de los rasgos de la identidad realista-liberal (satisfacción geopolítica, autonomía de la política exterior y Brasil potencia) y abandonó la alianza con los Estados Unidos. En esta identidad, América Latina también tuvo un lugar marginal, al menos hasta fines de los 70. Por un lado, la idea de un Brasil potencia chocó con la resistencia argentina a permitir que Brasilia llevara la delantera en el liderazgo regional. Por otro lado, una identidad universalista/globalista no buscó precisamente en América Latina su mejor espacio de proyección sino que se orientó a afianzar vínculos con Africa, Asia y Europa Oriental.

Este stock discursivo no se construyó en el aire sino a través de canales políticos muy específicos, aunque no siempre en un diálogo coherente: el Ministerio de Relaciones Exteriores y las Fuerzas Armadas. Itamaraty ha sido la principal agencia en reproducir este stock, no sólo a través del discurso diplomático sino también del discurso académico en donde la figura del ‘diplomático intelectual’ ocupó un lugar de prestigio dentro del espacio público. El resultado es siempre una visión que se refuerza a sí misma y que se constituye casi en un monopolio de interpretación del mundo y del interés nacional. Este sesgo monopólico, sin embargo, siempre estuvo resistido por las Fuerzas Armadas quienes construyeron sus propias lecturas del mundo, el estado y la región, no siempre coincidentes con Itamaraty.

Dentro de este stock de discursos de identidad no aparece en la historia de Brasil un Otro externo radicalmente distinto que sirviera para definir la identidad de Brasil y fijar relaciones de amigo-enemigo. Aunque la Argentina y Estados Unidos pueden haber estado cerca, nunca fueron enemigos sino a lo sumo adversarios y hasta amigos (Russell y Tokatlian 2003). En un sentido similar, la estructura del orden político y económico internacional fue definida en más de una ocasión como un obstáculo para el desarrollo económico. Brasil, sin embargo, nunca adoptó una política revisionista ni se definió como un estado revolucionario a nivel internacional. Hacia adentro, la historia brasileña tuvo sus Otros significativos (el negro, el sertonero, el comunista) pero que fueron luego asimilados bajo un discurso de armonía social y orden político. Finalmente, la estructura temporal de la identidad brasileña señala al presente como problemático pero al futuro como promisorio. Este futuro promisorio encuentra un impulso particular en este stock discursivo, el cual inspira mayor legitimidad a quien se inscribe en él y se proyecta hacia el futuro como el momento de realización de la identidad brasileña. En esta estructura la identidad brasileña continúa postergada y la política exterior es vista como uno de los instrumentos más adecuados para hacer que el Brasil del presente coincida con el Brasil del futuro.

El stock de discursos argentino

Un análisis detallado de los discursos de identidad internacional en la Argentina sugiere cuatro tradiciones discursivas. La primera es la identidad internacional del ‘liberalismo’ y consistió en definir a la Argentina como un desierto que debía ser civilizado, una república que debía instituirse en paz y un mercado que debía insertarse en los mercados internacionales para alcanzar el progreso. La política exterior fue, al mismo tiempo, consecuencia de un modelo y causa de una identidad construida esencialmente a lo largo de líneas europeas modernizantes. Los dos elementos centrales del programa liberal (inmigración y comercio) fueron la quintaesencia de la política exterior argentina hasta comienzos del siglo XX. Se trató de una identidad internacional cosmopolita, incluyente, construida sobre la base de que la única identidad posible era aquella que incorporase las ideas, el dinero y la gente de Europa. El Otro de esta identidad sería esencialmente interno antes que externo: el caudillo, la montonera, el desierto, el indio, la barbarie. América Latina tendrá un lugar muy marginal en la identidad liberal por representar todos aquellos aspectos de los cuales las elites dominantes deseaban desprenderse. El regreso del liberalismo se dio en otros contextos domésticos e internacionales pero las líneas dominantes seguirían siendo las mismas: estado pequeño, alineamiento con la potencia hegemónica y apertura comercial.

La segunda tradición es el nacionalismo en sus varias declinaciones (Palermo 2007). En su declinación ‘territorialista’ consistió en definir a la Argentina como un país que fue perdiendo territorios en manos extranjeras y que de no tomar medidas bien podría seguir perdiéndolos. La identidad internacional en la declinación ‘unanimista’ del nacionalismo consistió en presentar a la Argentina como un país errático en sus conductas externas, un país que no supo desplegar una política de estado en materia internacional y que esta ausencia en definitiva reflejó otra ausencia: la de un proyecto compartido por todos los argentinos. Por último, la identidad internacional del nacionalismo en su declinación ‘decadentista’ se basó en presentar a la Argentina como un país que perdió su lugar privilegiado en el mundo hace rato y por lo tanto la historia de la Argentina es la historia de su decadencia y su pérdida de espacios en el concierto internacional. Articulando los tres discursos nacionalistas, la historia argentina es una historia de pérdidas y ausencias: pérdida de territorio, pérdida de un proyecto, pérdida de un lugar en el mundo. Las consecuencias en política exterior serán claras: territorialismo, unanimismo, grandeza. La pulsión unanimista consistirá en construir un proyecto de país compartido por todos los sectores y la pulsión anti-decadentista será recuperar la Argentina perdida para que el país vuelva a estar donde estuvo. Se trataría de (re)construir un proyecto nacional y (re)insertar a la Argentina de un modo autónomo. El Otro de este discurso serán las grandes potencias pero también los enemigos internos aliados con el imperio o el capital. América Latina tendrá un lugar ambiguo: por un lado será un espacio de cooperación y solidaridad latinoamericana; por otro lado, en clave defensiva, será un espacio de rivalidad por territorio, influencia y recursos naturales.

La tercera tradición es el ‘desarrollismo’ y consistió en definir a la Argentina como un país subdesarrollado, ubicado en la periferia del sistema internacional. La consecuencia de esta lectura fue pensar que entonces las identidades políticas ya no se definirían en términos de capitalismo y comunismo sino de desarrollo y subdesarrollo. Dicho de otra forma, el desarrollismo implicaba pensar la identidad de la Argentina a través de las categorías de (sub)desarrollo económico y por lo tanto la misión era construir una nación industrial. Las consecuencias en política exterior serán claras: debía ser un instrumento de desarrollo económico que posibilitara la industrialización del país y la integración económica y social entre sus diversas regiones. La Argentina debía identificarse con Occidente y sus valores y buscar una mirada propia basada en su subdesarrollo. Esta reconstrucción de la identidad económica y política del país tendrá su Otro en la constelación de intereses internos y externos asociados a la permanencia del país agro-exportador. América Latina también tendrá un lugar ambiguo en la identidad internacional del país. Se tratará, por un lado, de la circunstancia más inmediata del país, caracterizada por modelos políticos y económicos en estadios similares. Por el otro lado, la integración económica tendría un límite: el deseo desarrollista doméstico debía ser protegido inicialmente para evitar la dependencia de socios regionales con mayor grado de avance relativo.

Finalmente, la identidad internacional ‘normativa’ consistió en definir a la Argentina como un miembro responsable del sistema normativo internacional y un firme defensor de la igualdad jurídica de los estados en la comunidad internacional. La consecuencia en términos de política exterior fue la predisposición estructural a encarar los problemas de política exterior en términos jurídicos antes que políticos. Para algunos, esta inclinación fue un intento realista de contraponer el poder de la norma a la norma del poder. Para otros, se trató de una evasión por el derecho como forma ingenua de inserción internacional. De este modo, para muchos dirigentes políticos, tener la razón ha sido más importante que resolver problemas. A diferencia del liberalismo, del nacionalismo y del desarrollismo, la identidad normativa no tuvo un Otro interno, lo que refleja que se trata de una identidad muy sedimentada. Esta sedimentación, sin embargo, no deja de ser instrumental, de medio y no de fines. América Latina ocupó un lugar destacado en la identidad internacional normativa porque fue el terreno por excelencia para hacer desplegar los principios jurídicos (pacifismo, no al cobro compulsivo de las deudas, no intervención en asuntos internos, recurso a medidas arbitrales, etc.).

Existe una tesis difundida (Puig 1975, 1984) que sostiene que a pesar de las variaciones discursivas arriba señalas, en definitiva la política exterior argentina experimentó más continuidad que cambio en términos de orientaciones concretas de política exterior. El error de esta tesis, sin embargo, es que no distingue entre ‘repertorio’ (agenda de política exterior) y ‘posiciones’ (acciones configuradas por sentidos). Que el repertorio de la política exterior argentina haya permanecido estable a lo largo de varias décadas (relación con la potencia hegemónica, relación con los vecinos, defensa del derecho internacional, etc.) no implica que las posiciones tomadas al respecto hayan sido estables ni que estas posiciones hayan reflejado una identidad también relativamente estable. Esta idea de continuidad, por lo tanto, es cuestionada en este artículo al afirmar que la estructura discursiva identificada es una estructura menos coherente, más vacilante y pendular, compuesta por una constelación reducida de discursos pero más excluyentes que incluyentes en cuanto a las identidades que proponen. Así, la identidad internacional de la Argentina parece estar signada por cambios de puntuación importantes, fluctuaciones discursivas en donde quienes llegan al poder sustentan su construcción de identidad internacional a partir de la negación de quien lo antecedió y prometen (re)construir una nueva Argentina y (re)insertarla en el mundo de un nuevo modo. Claro que las herencias discursivas fueron lo suficientemente importantes para restringir reconstrucciones y reinserciones totalmente nuevas. Así, se trató de un patrón de rupturas pero en donde viejos discursos volvieron a aparecer y lo viejo se presentó como nuevo siempre a tono con una identidad internacional que parece estar obsesionada con su pasado, con un punto histórico en donde todo fue mejor y hacia donde siempre habrá que volver. Finalmente, la estructura temporal de la identidad argentina tiene al presente como problemático pero el futuro está básicamente en el pasado. Se trata de un patrón discursivo que admite variaciones según se trate de liberales o nacionalistas pero que terminan por coincidir en que una Argentina mejor existió en el pasado y por lo tanto se trata de volver a ese país del Primer Mundo o de prestigio internacional.

Hallazgos comparados

Independencia y construcción del estado

Tanto la independencia como la construcción del estado tuvieron caminos desiguales en la Argentina y en Brasil. Hay tres puntos que interesan a los efectos de comprender la relación entre identidad y política exterior. El primero se vincula con los procesos de independencia y tiene que ver con las nociones de ruptura y continuidad en términos de identidades políticas. La Argentina debió, al mismo tiempo, romper con la metrópoli y preguntarse por su nueva identidad política. Aunque este debate también existió en Brasil, la elite monárquica primó y por lo tanto la estabilidad del sistema político brasileño (aunque no de sus gobernantes) fue superior a la estabilidad del sistema político argentino. Esto influyó definitivamente en la política exterior. Brasil continuó de algún modo las líneas imperiales heredadas de Portugal que apuntaron siempre en dirección a la expansión territorial. La Argentina, en cambio, debió construir desde 1816 un nuevo esquema de relaciones exteriores el cual careció de características definidas por varias décadas. Este patrón externo reflejó otro interno de inestabilidad y guerra civil en un cuadro político que no terminó de estabilizarse hasta varias décadas después de la independencia. Si en Brasil la política exterior fue la proyección de un sistema político relativamente estable, en la Argentina la política exterior fue la proyección de un sistema político dislocado y por lo tanto un ámbito más en donde diversos proyectos de país se vieron encontrados

El segundo aspecto se vincula con la construcción del estado. En Brasil, la construcción de un estado centralizado fue ya un rasgo del período colonial pero que con la independencia obviamente cobró un renovado impulso. La estabilidad política y la cohesión de una elite educada en Portugal permitieron construir un estado más eficaz que el argentino. Brasil tuvo desde sus comienzos un sistema estatal relativamente más organizado que el argentino, una elite política más homogénea, un sistema bipartidista con lealtades estables y un consenso ideológico alrededor de un liberalismo conservador. En la Argentina, el consenso ideológico también estuvo presente y fue el motor de un desarrollo que en muchos aspectos superó al brasileño, pero el estado fue mucho menos eficaz y poderoso que el brasileño y su elite política mucho más heterogénea. Aunque la elite pudo poner a Rosas y al Rosismo del otro lado de la ecuación y así construir una identidad, las tensiones entre el interior y Buenos Aires continuaron y sólo en 1880 se puede hablar de un sistema político estabilizado. Estos puntos de partida marcarán notablemente las trayectorias argentinas y brasileñas, siendo más fuerte la sociedad en la primera y más fuerte el estado en la segunda (Devoto y Fausto 2008: 16). Otro rasgo que marca una notable diferencia es que la construcción del estado brasileño hizo posible el ascenso de la figura del Barón de Rio Branco al panteón de los héroes brasileños. Es así que el capítulo de las fronteras como capítulo de construcción estatal estuvo articulado por un hombre de la diplomacia que dotó al Brasil de un poderoso mito basado en la negociación, la paz y la proyección de prestigio. Este mito puede ser visto como una suerte de mito fundacional de la política exterior brasileña. Y los mitos anclados en el pasado (como los founding fathers norteamericanos), a diferencia de aquellos anclados en el futuro (como la sociedad comunista) cumplen una función de cohesión social que reproducida eficazmente se convierte en un lugar desde donde dotar sentido a las acciones (Miguel 2000: 28).

El tercer punto de partida que nos interesa destacar es el vinculado con la inmigración y su lugar en la construcción de una identidad política. Este lugar también fue notablemente dispar. La Argentina hizo de la inmigración uno de los temas cruciales de su política exterior y construcción de identidad en tanto el inmigrante representaba la llegada de la civilización a la Argentina, una llegada que venía a llenar un desierto. En Brasil, la inmigración posterior a la independencia estuvo más asociada con el declive del tráfico de esclavos y luego con el fin del régimen esclavista en 1888. En este esquema, el inmigrante vendría a reemplazar la mano de obra esclava y estaría sujeto a los terratenientes sin muchas posibilidades de abrir su propio camino. Aunque luego Brasil impulsó y subsidió la inmigración, esta inmigración respondió a motivaciones pragmáticas (Devoto y Fausto 2008: 159) y en todo caso serviría para ‘blanquear’ la población pero no sería vista como un influjo civilizatorio. Este lugar de la inmigración es crucial para comprender la estructura temporal de la identidad de uno y otro país. Como dijimos más arriba, en el caso brasileño, la construcción del estado se hizo en gran medida durante el Imperio. Ni durante la independencia ni durante la República las elites políticas se vieron en la necesidad política y discursiva de borrar un pasado que fuera visto como negativo, como un lastre del cual habría que desprenderse. Así, el inmigrante no estaría llamado a construir un suelo nuevo sino más bien a integrarse a las estructuras sociales y políticas heredades de la monarquía. En el caso argentino, por el contrario, la construcción del estado se fue haciendo por etapas, luego de la ruptura con España, luego de la derrota a Rosas y luego de la reincorporación de Buenos Aires a la federación argentina. En cada etapa, las elites argentinas se vieron en la necesidad de romper con las herencias y construir algo nuevo. Esto sucedió con los clivajes monarquía-república y civilización y barbarie. El lugar del inmigrante será crucial porque ayudaría a borrar el pasado con sangre nueva y percibida como mejor. En la práctica, ambos procesos fijarían una estructura temporal distinta: por el lado argentino, huir del pasado; por el lado brasileño huir hacia el futuro.

Las visiones de mundo

Por distintos motivos, las visiones de mundo en la Argentina y en Brasil tendieron a ser restringidas o parroquiales. En la Argentina primó en gran medida una mirada de país insular, aislado por el mar, las montañas y la selva. En Brasil no se trató de límites sino de tamaño, reproduciendo cierto patrón que apunta a una relación entre parroquialismo y extensión territorial en donde la clave central es la necesidad de integrar vastos territorios. A pesar de estas restricciones materiales, sin embargo, los modos en que las visiones parroquiales respondieron al mundo han sido distintos. Es aquí donde las construcciones de identidad han tenido un rol crucial en ofrecer sentidos y principios de lectura de la realidad política nacional e internacional. Mientras que Brasil supo desarrollar una visión que trabajó alrededor de la tradición realista en cuanto a principio de lectura y más a tono con el universalismo en cuanto a alcance geográfico, la visión argentina trabajó de manera más pendular, fluctuando entre un liberalismo internacionalista y un nacionalismo aislacionista. Ciertamente que el principismo argentino fue un condicionante que influyó de manera importante en la inserción argentina en el mundo. El liberalismo argentino fue más cosmopolista e incluyente que el liberalismo brasileño, además de dotar al país de un optimismo desmesurado acerca de su condición social y económica y sus posibilidades de relación con el mundo. A fines de siglo XIX y comienzos del XX, Brasil supo adaptarse a la declinación británica y al ascenso norteamericano y adoptó una relación especial, a veces de cálculo, a veces de convicción, con Washington hasta bien entrada la segunda mitad del siglo XX. La Argentina persistió en su relación con Gran Bretaña, en parte por la estructura de su comercio y en parte por su complicada relación con los Estados Unidos. El ascenso del nacionalismo argentino implicó cuestionar la relación con Londres pero fortalecer la relación con Madrid, Roma y Berlín. Esta inclinación perduró durante la Primera y la Segunda Guerra Mundial con las consecuencias bien conocidas. La Argentina se retiró de la Sociedad de Naciones por entender que su composición no sería igualitaria. Brasil reconoció esta desigualdad y por eso mismo apuntó siempre a entrar al club. El ascenso del nacionalismo brasileño no abandonó una relación pragmática con los Estados Unidos aunque intentó siempre avanzar en relaciones complementarias que le dieran al Brasil mayor autonomía en su inserción global. Esto implicó en la práctica, un acercamiento más intenso que el argentino hacia Africa y Asia.3

El lugar de la región

En términos históricos es posible observar una identificación cada vez mayor con la región por parte de la Argentina y Brasil. En los comienzos, la alianza de Brasil con los Estados Unidos y la alianza de la Argentina con Gran Bretaña trabajaron a favor de una relación baja con la región y de rivalidad entre ambos países. Aunque hubieron intentos por deseguritizar las relaciones (notablemente el ABC) la rivalidad, no la enemistad, entre ambos países fue una constante. En 1889, con la proclamación de la República, Brasil comenzaría a tener una mayor conciencia de su identidad latinoamericana. Un proceso similar ocurrirá con la Argentina ante el declive del liberalismo y el ascenso del nacionalismo. Esta movida intentó marginar el discurso secular y anglosajón a favor de un discurso católico y romántico. Ni la República ni el nacionalismo, sin embargo, significaron una etapa de cooperación regional. Por el contrario, un mayor acercamiento con la región implicó también momentos de fricción y competencia por liderazgos regionales.

El ascenso del desarrollismo en ambos países significó otro paso más en identificarse positivamente con América Latina. Esta vez, el discurso no estaría basado en cuestiones religiosas o raciales o filosóficas sino en la dimensión material del desarrollo. Tanto la Argentina como Brasil comenzarían a verse como estados subdesarrollados ubicados en la periferia del sistema capitalista. Esta identidad alentó de algún modo una mayor preocupación por la cooperación Sur-Sur, pero en el caso brasileño trabajó de un modo particular. El abandono de una relación privilegiada con los Estados Unidos y la búsqueda de autonomía y desarrollo no se tradujeron necesariamente en un acercamiento con América Latina sino en el desarrollo de una visión más universal, en particular orientada al Africa, Asia, Rusia y Europa Oriental. En la Argentina, por el contrario, el abandono del modelo liberal y la relación privilegiada con Gran Bretaña se tradujo en una nueva articulación pero dentro de la esfera de Occidente, incluyendo América Latina. Esto se dio así, aunque con variaciones, dentro de la trayectoria desarrollista como también dentro del nacionalismo.

Fue recién con el regreso de la democracia que Brasil comenzó a afianzar su relación con la región y a percibir un destino más anclado en Sudamérica que en otras regiones. Esto fue crucial al momento de sentar las bases para el proceso de integración. Así, es posible hablar de un proceso histórico de ‘Sudamericanización’ de la inserción de Brasil que comienza en los 60, tendrá sus altibajos durante los 70 y luego en los 80 tomará una senda mucho más definitiva. Este proceso de sudamericanización coincidió en los 90 con el ascenso de coaliciones internacionalistas en la Argentina (Menem) y en Brasil (Collor) que implementaron cambios sustanciales en el ámbito doméstico a partir de los 90.

Aunque ambos países redefinieron su relación con la región de un modo que alterará sus respectivas identidades es posible conjeturar que los niveles de internalización son distintos. El discurso de un Cono Sur/América del Sur integrado y pacífico es el discurso más sedimentado en toda la elite política argentina y será siempre el discurso ‘base’ al cual se volverá cuando otras líneas discursivas no puedan contener la presión, por ejemplo, el alineamiento con los Estados Unidos o la noción de que los argentinos son europeos periféricos (Russell 2004). El caso brasileño es distinto. Por un lado, Brasil sostiene que el MERCOSUR es el punto de partida de su política exterior. Por otro lado, sin embargo, Brasil se percibe como ocupando un lugar en el mundo en donde el MERCOSUR es apenas un escalón más y por lo tanto busca ampliar la integración regional hacia toda América del Sur de modo de consolidar su liderazgo regional para luego proyectarse internacionalmente. De este modo, Brasil articula una identidad sudamericana con una identidad más globalista que se refleja en su relación con Sudáfrica, China, India y Rusia.

Andrew Hurrell (1998) traza un paralelo entre Gran Bretaña y su relación con la Unión Europea, por un lado, y Brasil y su relación con el MERCOSUR, por el otro. Esta analogía parece ser más interesante que aquella que postula un paralelo entre Francia y Alemania (como motores de Europa) y Argentina y Brasil (como motores del MERCOSUR). Es cierto que las economías de estos últimos son sin duda el motor de la integración, pero no es cierto que Argentina y Brasil tengan la misma vocación institucional que tuvieron Francia y Alemania. En este sentido Hurrell se refiere a una similitud central entre Gran Bretaña y Brasil: ‘la excepcionalidad históricamente enraizada’ que caracteriza a las políticas de ambos países en relación a sus regiones (Hurrell 1998: 171). Más allá, observa Hurrell, ambos países no sólo comparten esta excepcionalidad sino también una ‘tradición común de pragmatismo en política exterior y de una dificultad compartida de adaptación a exigencias de un estilo más colectivo de elaboración de políticas regionales’ (Hurrell 1998: 173). Estas dificultades, señala Hurrell, hacen difícil que Brasil vea alterada su lógica de seguridad o su lógica política, prefiriendo por ahora someterse a las alteraciones de su lógica económica. Así, Brasil, pudiendo ser la Alemania de América del Sur, sigue optando por ser la Gran Bretaña de la región.

Las visiones de estado

Como dijimos más arriba, Brasil pudo desarrollar un estado más fuerte y eficaz que el estado argentino y logró construir un discurso de autonomía de la política exterior en relación a los asuntos domésticos. Esto le dio a Brasil mayor margen para que los gobiernos y las burocracias pudieran implementar sus visiones de mundo y política exterior. El caso argentino muestra una interacción mucho mayor entre política doméstica y política exterior que se tradujo en diplomacias paralelas (Bosoer 2006), cambios abruptos y movidas contradictorias. Esto revela un patrón histórico de ambos países: la mayor estabilidad de las visiones de estado en Brasil vis a vis el estado argentino.

Una de las diferencias que más asoman no tiene que ver necesariamente con el lugar que ocupó la identidad política liberal sino en cómo fue evolucionando la identidad política nacionalista. En la Argentina, el empate hegemónico que se fue construyendo desde 1950 en adelante bloqueó toda posibilidad de una política exterior estable y consensuada en la elite política. En Brasil, la presencia de un modelo político hegemónico basado en el nacionalismo y el desarrollismo abrió mayor espacio para consolidar una identidad internacional relativamente estable. Más allá, el nacionalismo brasileño consistió en una tradición laica, pragmática y con un lugar marginal asignado a las fuerzas armadas. El nacionalismo argentino, por el contrario, tuvo una ascendencia católica, fue menos pragmático y más doctrinario e hizo de las fuerzas armadas uno de sus pilares centrales (Devoto y Fausto 2008: 205-208). En la práctica, esto significó una mayor rigidez del nacionalismo argentino y una mayor flexibilidad del nacionalismo brasileño para adecuarse a las circunstancias. En el plano económico, el nacionalismo argentino estuvo ligado en sus comienzos a las elites más patricias del país asociadas históricamente al campo y por lo tanto supo defender el modelo agro-exportador. El nacionalismo brasileño, por el contrario, manifestó desde temprano su vocación industrialista. De este modo, la identidad brasileña posibilitó una mejor sintonía entre inserción económica internacional y política exterior. En el caso argentino, al ascenso del nacionalismo no se tradujo en mejor sintonía entre diplomacia y economía sino más bien entre diplomacia, seguridad y derecho internacional. En la práctica, la Cancillería argentina fue generando una cultura diplomática más concentrada en los asuntos de conflicto y cooperación (guerra y paz) que en los asuntos del desarrollo (el mercado). Esto es algo que comenzó a revertirse notablemente con el regreso de la democracia y en particular durante de la década de 1990.

Otro rasgo que marca distintas trayectorias es la identidad de Brasil de ser una potencia regional con proyección global. Esto es algo que no estuvo del todo ausente en la Argentina pero fue un discurso más marginal que ni liberales ni nacionalistas terminaron de incorporar de manera definitiva. En Brasil, en cambio, la noción de una proyección global y de un Brasil jugando en las ligas mayores es un deseo constitutivo de su identidad política. Claro que la brecha entre aspiraciones y realidades rara vez se pudo zanjar. Uno de los intentos emblemáticos de la historia brasileña por zanjar esta brecha ha sido el deseo de ocupar un lugar permanente en el Consejo de Seguridad. Este deseo ha tenido, y tiene, una doble dimensión. Por un lado funciona como una ‘política de reconocimiento’ a lo que Brasil supuestamente es; por el otro funciona como un acto preformativo. En el primer caso, la elite política brasileña vislumbró el ingreso al Consejo de Seguridad como un reconocimiento al status de Brasil. En esta dimensión, Brasil, se supone, ya es una potencia media, sólo que no es reconocida. El reconocimiento es entonces una consecuencia de un cierto Brasil. Al hablar de acto preformativo, por el contrario, el pretendido ingreso al Consejo de Seguridad ha funcionado como la solución a la dificultad de Brasil de constituirse en potencia media internacional. Acá, la lógica se invierte: no se trata de que Brasil primero es una potencia y luego es reconocida sino que el reconocimiento y la construcción de Brasil como potencia son una sola cosa que ocurre al mismo tiempo. Dicho de otro modo, el reconocimiento sería constitutivo de la consolidación de Brasil como potencia media y no una consecuencia de un estadio anterior al reconocimiento como tal. Esta tensión entre aspiración y realidad y entre deseo y concreción muestra cómo la identidad de Brasil como potencia media siempre giró en torno a una diferencia (entre el Brasil deseado y el Brasil real) y un aplazamiento (el Brasil actual y el Brasil por venir). Así, la identidad internacional de Brasil como potencia media está hecha de diferenciación, pero también de aplazamiento y por lo tanto la solución está en el futuro: el desarrollo.4

Aunque se trata de un tema que acá no se agota, uno de los puntos que más resalta al momento de pensar este Brasil que desea ser una potencia regional con proyección global es la tensión entre un mito de Rio Branco que habla de un Brasil pacífico, conciliador y satisfecho geopolíticamente y un discurso de potencia que lucha por imponerse a pesar de descansar también sobre el mismo mito de Rio Branco. Esta tensión podría definirse casi como un intento por construir una ‘excepcionalidad brasileña’. El carácter de excepcional no sería su deseo de proyectarse como potencia sino que este deseo se sostiene sobre un discurso esencialmente de soft power. A diferencia de otras potencias regionales de proyección global, como Rusia, China o India, Brasil no posee desarrollo nuclear con fines militares. Tampoco se encuentra en situaciones conflictivas con sus vecinos que demanden proyectos sustanciales de seguritización, como es el caso de China con Taiwán o India con Pakistán. Brasil intenta fortalecer el concepto de países BRIC (Brasil, Rusia, India y China) pero preservar al mismo tiempo su carácter excepcional: un país satisfecho geopolíticamente, conciliador de posiciones y más interesado en el desarrollo económico que en el poderío militar.

El caso argentino es distinto. Su frustración no viene de comparar su proyección hacia el futuro con su presente sino más bien de comparar su presente con su pasado de gloria. Así, a diferencia de Brasil, cuya mirada está puesta en el futuro, la mirada argentina parece estar puesta en el pasado. Roberto Russell (2004) sugiere dos constantes discursivas en la política argentina, una doméstica, la otra exterior. La primera se basa en que todos los presidentes democráticos, desde Alfonsín a la fecha, han insistido en la necesidad de ‘refundar’ la Argentina. El patrón de inestabilidad política que comienza a partir de 1930, se acentúa en 1966 y se profundiza en 1976 hasta estallar en 2001 ha llevado a que cada nuevo Presidente, civil o militar, haya intentado ‘comenzar de nuevo’ y hacer del pasado inmediato el Otro del que hay que huir o combatir. Los más de veinte años de democracia no han podido romper este patrón de inestabilidad y por lo tanto han sido víctimas del discurso fundacional.5 La segunda constante discursiva se basa en que también todos los presidentes han expresado la necesidad de ‘reinsertar’ al país en el mundo. En estos términos, ‘Menen criticó a Alfonsín, De la Rúa a Menem, Duhalde a Menem y De la Rúa, Kirchner, por último, parece reprobar a todos ellos’ (258) Russell sigue: ‘La obra prometida de la reinserción fue siempre precedida de definiciones sobre la “verdadera” identidad internacional de la Argentina’ (258). Así, Alfonsín definió al país como ‘occidental’, ‘no alineado’ y ‘subdesarrollado’; Menem habló, de mínima, de un ‘país normal’ y, de máxima, de ser un país del Primer Mundo. De la Rúa afirmó que no venía a ‘emprolijar modelos sino a que entre todos luchemos por un país distinto’. En su acto inaugural Kirchner convocó a los argentinos a ‘poner manos a la obra en este trabajo de refundación de la Patria’ (citados en Russell 2004: 259).

Estos observaciones (la referencia hacia el futuro por el lado de Brasil versus la referencia hacia el pasado por el lado argentino) marcan sin duda alguna una diferencia crucial entre ambos países y que hace a la estructura temporal de sus respectivas identidades y los efectos en política exterior. En el caso brasileño, la estructura temporal trabaja a favor de proyectar la política exterior hacia el futuro y para eso nada mejor que acudir al mito de Rio Branco como stock discursivo que sirva para navegar el presente. En el caso argentino, la estructura temporal trabaja a favor de proyectar la política exterior esencialmente como una ruptura con el pasado, una forma más de trazar fronteras políticas. Luego surgirá quizás que cada nueva frontera no implica un nuevo discurso sino una rearticulación de un stock más bien reducido, pero es precisamente esa rearticulación la que genera cortes e inestabilidad política cuyos impactos en la política exterior serán notables. Una consecuencia de esto es que la identidad brasileña es una identidad que promueve la discusión acerca de los medios de política exterior, mientras que la identidad argentina es una identidad que promueve la discusión acerca de los fines de política exterior, vinculada necesariamente con la típica discusión acerca de ‘qué tipo de país queremos’.

¿Cómo se explican estas divergencias desde el punto de vista institucional? Que la política exterior no ocupó un lugar central en los partidos políticos es quizás más claro en el caso brasileño que el argentino. Tanto el radicalismo como el peronismo presentaron visiones del mundo y de la política exterior argentina. En la práctica, sin embargo, los discursos presentes al interior de estos partidos fueron mutando de tal modo que resulta difícil hablar de una política exterior peronista y una política exterior radical. ¿Acaso la experiencia de los 90 no fue una experiencia peronista? ¿Acaso el gobierno de de la Rúa no fue una experiencia del Partido Radical? Los discursos de política exterior atravesaron los partidos políticos, siendo posible identificar distintas posturas dentro de un mismo partido político. Dejando de lado el rol de los partidos, dos candidatos aparecen como instituciones por donde circularon mejor los discursos de identidad y política exterior en la Argentina y en Brasil: los ministerios de relaciones exteriores y las fuerzas armadas.

El caso brasileño presenta una institución dominante en la producción de discursos: Itamaraty. El rol, la identidad y su posición en la estructura estatal, hace que todo discurso de política exterior, por más innovador que pueda presentarse, sea traducido o interpretado a partir de un stock de discursos muy sedimentados en la cancillería: el discurso del desarrollo, de la autonomía, de la influencia en las decisiones internacionales, de la democracia en las relaciones internacionales, etc. El caso argentino es distinto. El ministerio está más politizado y por lo tanto más susceptible a nuevas ideas, generalmente las que giran alrededor del presidente y sus hombres de mayor confianza incluyendo, a veces, diplomáticos. Cualquier idea sustancial que entre a la Cancillería argentina encontrará sólidos defensores y sólidos retractores. Esto, sumado a restricciones institucionales relativamente livianas, hace que las nuevas líneas de política exterior de un nuevo presidente busquen tomar distancia de manera explícita de la línea anterior. Esto es una maniobra discursiva pero también institucional en tanto los diplomáticos de alto rango cercanos a la administración anterior terminan siendo marginados de la nueva gestión.

Por el lado de los militares, también se observan distintas trayectorias. Aunque en ambos países los militares han tenido un rol fundamental a la hora de estabilizar el sistema político y definir enemigos, el regreso de la democracia reubicó a las fuerzas armadas de modos distintos. Que esta ubicación estuvo dada por la naturaleza de la transición es algo poco cuestionado. Una transición negociada como la brasileña dejó al sector militar con más autonomía y poder para actuar política y discursivamente en política exterior. Una transición de ruptura como la argentina dejó al sector militar con mucho menor poder relativo y fue Alfonsín quien aprovechó esta debilidad para juzgar los excesos y violaciones cometidas. La década de 1990, de este modo, vio a los militares de la Argentina y Brasil ocupando distintos lugares. Los primeros quedaron debilitados y fueron integrados de manera muy eficiente a la política exterior y su nueva gramática en términos de seguridad internacional. Los segundos supieron retener amplios márgenes de acción, evitando un control civil estrecho y manteniendo un importante poder de seguritización cuya gramática no fue la seguridad internacional sino la seguridad nacional. Estas divergencias explican en gran medida las distintas orientaciones externas. Argentina mandó naves al Golfo, Brasil no. Argentina mandó naves a Haití, Brasil no. Argentina buscó y logró una alianza extra-OTAN, Brasil no. Brasil desea un asiento permanente en el Consejo de Seguridad, la Argentina no. La Argentina buscó durante los 90 fortalecer la Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas, Brasil no. La Argentina buscó un alto protagonismo en las misiones de paz de Naciones Unidas, Brasil no.

Estas trayectorias reflejan entonces un punto crucial: el modo en que la relación entre civiles y militares incide en la construcción de una identidad internacional. Esta relación trabajó de modos distintos en la Argentina y en Brasil. El caso brasileño mostró una suerte de identidad internacional sedimentada (desarrollo, autonomía, universalismo) proyectada por el Presidente y por Itamaraty pero resistida en alguna medida por las fuerzas armadas, en particular asumir responsabilidades internacionales y aceptar un presupuesto que nunca fue visto como estando a la altura de un Brasil que desea ser una potencia. Así, frente el discurso de la participación y el soft power brasileño, los militares reclamaron un mayor margen de autonomía y de hard power. El caso argentino fue distinto. Aunque la Argentina no posea una identidad internacional tan consensuada como la brasileña, el hecho de que los militares se hayan subordinado al poder político del modo en que lo hicieron facilitó la construcción de una identidad internacional que articulara de manera más eficiente que en Brasil la política exterior con la defensa y la seguridad.

Conclusión

En síntesis, la Argentina y Brasil construyeron lecturas propias del mundo y de la región y discursos también propios acerca del estado y su forma de inserción internacional. El argumento central que recorrió este trabajo señaló que estas lecturas y estas orientaciones internacionales descansaron en construcciones específicas acerca de la identidad y que la política exterior de cada país sirvió para proyectar esa identidad al mismo tiempo que reproducirla.

¿Es posible hablar de algún patrón en particular que los países en desarrollo reproduzcan en términos de identidad y política exterior? Por cuestiones epistemológicas y ontológicas, resulta muy arriesgado responder afirmativamente esta pregunta, en particular porque una respuesta afirmativa supondría que es posible hacer una suerte de tipología que cruce tipos de identidad y tipos de política exterior. No fue ciertamente el objetivo de este artículo. Pero si uno baja el nivel de análisis a cuestiones más metodológicas es posible sugerir que el estudio de estos dos casos arroja dos elementos que deberían ser considerados a la hora de comprender la relación entre identidad y política exterior en países en desarrollo. El primer elemento, de carácter más general, tiene que ver con la naturaleza del estado que se está construyendo. En los estados en desarrollo, en donde la construcción de soberanía y de estado sigue siendo una meta lejos de ser alcanzada, la identidad internacional no sólo tiene que ver con culturas de ‘amistad’ o ‘enemistad’ con un Otro, como sugiere Alexander Wendt, sino más bien, y quizás de un modo más crucial, con qué tipo de estado se pretende construir y cómo la política exterior reproduce esta discusión al mismo tiempo que sirve para construir esa identidad. Como se pudo apreciar, tanto en el caso argentino como el brasileño, la discusión de identidad política está muy ligada con la discusión acerca de qué tipo de país construir. Esto está quizás más presente en el caso argentino, en donde un estado relativamente más débil que el brasileño se ve sujeto a este tipo de discusión de manera recurrente. Si uno compara esta dinámica con la que ocurre en los estados desarrollados, la diferencia surge con más claridad. Pocos discursos de identidad en Estados Unidos, Canadá, Inglaterra o Alemania se estructuran en la gramática de ‘pensar qué tipo de país construir’. Se trata de estados con altos niveles de soberanía, estados modernos y democráticos, con instituciones, derechos y reglas muy sedimentadas. Así, el lugar del Otro externo ocupa un lugar crucial a la hora de construir una política exterior. La explicación de este fenómeno es compleja y tiene raíces históricas que tienen que ver con la relación entre hacer la guerra y construir el estado. El desarrollo económico posterior sólo profundizó esta tendencia. Así, los estados desarrollados han tenido mayor éxito que los estados subdesarrollados en externalizar la diferencia y ubicar al enemigo y la amenaza fuera del país y no dentro (Ayoob 2002; Tilly 1993). Este patrón dista del patrón de estado en desarrollo el cual construye parte de sus amenazas y diferencias como viniendo de adentro. De este modo, las crisis domésticas de los estados en desarrollo siempre son motivos para discutir distintos proyectos de país en donde identidades alternas intentan ocupar el centro de la escena y la política exterior termina reproduciendo estas divisiones domésticas.

El segundo elemento, de carácter más específico, tiene que ver con la relación entre civiles y militares. Uno de los aspectos que distingue a las democracias desarrolladas de las nuevas democracias es la naturaleza de la relación entre civiles y militares. Mientras que en las primeras los militares ocupan un lugar subordinado a la esfera política y trabajan a través de canales institucionalizados, muchas de las nuevas democracias (aceptando que entre estas hay sustanciales variaciones), han experimentado una importante tradición de activismo político por parte de sus instituciones militares. En estas, los militares suelen tener mayor margen de autonomía, incluso llegando a ser una amenaza para el propio gobierno, y sus formas de acción no siempre están en línea con el estado de derecho (Huntington 1957). Esto impone de algún modo la necesidad de prestar atención a cómo la relación entre civiles y militares condiciona la constelación de discursos de identidad y política exterior.

Resumiendo, la (aún incompleta) construcción del estado y la relación entre civiles y militares son dos elementos insoslayables al momento de estudiar la relación entre identidad y política exterior en países en vías de desarrollo. Estos dos procesos, que en los estudios sobre política exterior en países desarrollados son a veces un dato menor, se convierten en datos cruciales para comprender de qué manera se entrelazan discursos sobre la identidad del estado con los discursos sobre los peligros y amenazas que se le presentan. Esto no significa que la relación entre identidad y política exterior es más visible en los estados en desarrollo que en los desarrollados. Significa que esta relación adquiere distintas intensidades en unos y en otros. Una forma de precisar mejor aún este hallazgo consiste en poner la relación entre identidad y política exterior en la perspectiva de una triple (y conocida) división de la política en (a) polity; (b) politics y (c) policy.6 Puesto de manera simplificada, polity viene a significar la constitución de un espacio público organizado políticamente en torno a un estado u otro tipo de organización política que define el carácter constitucional de ese espacio y las reglas, normas e instituciones que lo habitarán. El segundo término, politics, significa las dinámicas por las cuales el poder se acumula, se distribuye y se contesta en una determinada polity. Finalmente, policy significa el conjunto de opciones y decisiones de un estado que se transforman en estrategias de gobierno y que implican la asignación de recursos efectivos para alcanzarlas.

De alguna manera, la relación entre identidad y política exterior operó en los dos países en los tres niveles. La discusión, por ejemplo, acerca de ‘qué tipo de país queremos construir’ y su relación con la política exterior en clave de ‘reinserción internacional’ es un tipo de discusión que operó más cerca del nivel de polity y de politics que de policy. De este modo, la política exterior durante el gobierno de Menem, por ejemplo, fue un instrumento que sirvió para reconstruir una nueva polity. Para esto fue preciso operar al nivel de politics (cooptación de las Fuerzas Armadas) y de policy (acercamiento con los Estados Unidos). El caso brasileño mostró su diferencia en tanto la discusión acerca del nivel polity fue menos recurrente que en el caso argentino, pero esto no evitó la relación entre identidad y política exterior al nivel de politics, por ejemplo en la relación entre el Ejecutivo e Itamaraty (Collor) o la relación entre el Ejecutivo y las Fuerzas Armadas (Collor y Cardoso). El caso de los estados desarrollados muestra otra dinámica, en donde la relación entre identidad y política exterior se manifiesta de manera más concreta en el nivel de policy (‘hacemos esto porque somos aquello’) en tanto el nivel de polity goza de mayor legitimidad que en los estados en desarrollo. La policy, de este modo, es el resultado directo de un ‘nosotros’ (polity) mucho más estable que en los estados en desarrollo. Desde luego que esto no evita que en los estados desarrollados el nivel de politics también entre a jugar en la relación entre identidad y política exterior, pero en todo caso la mayor institucionalización favorece que el debate vaya de politcs a policy y no de politics a polilty, como bien podría ocurrir en estados en desarrollo.

Este trabajo se propuso destacar la importancia de conocer los discursos domésticos en torno a las identidades políticas para comprender las orientaciones externas que llevan adelante los estados y cómo estas orientaciones sirven, al mismo tiempo, para reconfigurar la identidad. Esta relación dejó en claro que la política exterior no obedece a intereses objetivos y que definir una inserción internacional no es una cuestión que se limita a defender el interés nacional sino a definirlo, no a encauzar preferencias estables sino más bien a construirlas. Que estos procesos están sujetos a estructuras internacionales que limitan las alternativas es algo difícil de cuestionar. Pero estos procesos también están profundamente influidos por las identidades que gravitan en torno a los líderes y sus públicos. Esta observación es la clave que vuelve a poner en el centro del debate de las Relaciones Internacionales el interés por la política exterior y las fuerzas domésticas que trabajan para definir su orientación.

Federico Merke es profesor de Teoría de Relaciones Internacionales de la Universidad del Salvador (Buenos Aires) y la Universidad Empresarial Siglo 21 (Córdoba). Estudió relaciones internacionales en Buenos Aires en la Universidad del Salvador y tiene maestría en Estudios Internacionales de la Universidad de Warwick (Reino Unido).

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