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FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. RELACIONES CON EL MUNDO JURÍDICO.
1. Fuentes del Derecho Administrativo.
1.1. Noción.
2. La Constitución.
2.1. Principales Instituciones administrativas contempladas en la Constitución Nacional.
3. tratados.
3.1. Tratados internacionales. Jerarquía. Tratados de integración.
4. La ley. Noción. La zona de reserva legal. La posición de la Administración frente a la ley inconstitucional.
5. Reglamentos.
5.1. Noción.
5.2. Régimen Jurídico. Fundamento y titularidad de la potestad reglamentaria.
5.3. La inderogabilidad singular del reglamento.
5.4. Clases de reglamentos.
5.4.1. Reglamentos de ejecución. Noción. Competencia constitucional. Delegación de la potestad reglamentaria.
5.4.2. Los denominados reglamentos autónomos o independientes. Fundamento constitucional. Órgano competente para dictarlos. Requisitos de validez.
5.4.3. Los denominados reglamentos delegados. Concepto de delegación. La reforma constitucional de 1994. Requisitos. Excepciones. Régimen legal.
5.4.4. Los reglamentos de necesidad y Urgencia.
5.4.4.1. Periodo anterior a la reforma de la constitución Nacional de 1994.
5.4.4.2. Reforma Constitucional de 1994. Requisitos de validez sustancial y formal. Límites y control.
5.5. Reglamentos delegados y de necesidad y urgencia en Rio Negro y Neuquén.
6. Otras fuentes: los principios generales del derecho; la equidad; la costumbre; los precedentes administrativos; la jurisprudencia y la doctrina.
7. Prelación de fuentes.
8. Interpretación y fuentes del derecho, subsidiariedad y analogía. Aplicación del Derecho Privado.
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1. Fuentes del Derecho Administrativo.
1.1. Noción.
Noción de Fuente: Por fuentes del derecho se entiende, básicamente, los medios o formas que dan origen al ordenamiento jurídico. Dada la forma federal de gobierno que posee la organización constitucional argentina, las fuentes del Derecho Administrativo tienen en nuestro país carácter o naturaleza local, ya que por principio constitucional, las provincias se dan sus propias instituciones, se rigen por ellas y conservan todo el poder que la Constitución Nacional no ha delegado al Congreso o al Ejecutivo Nacional (art. 75, incs. 22, 24; art. 99 incs. 1, 2, 3, 4, 6, 7, 10).

2. La Constitución.
2.1. Principales Instituciones administrativas contempladas en la Constitución Nacional.
Constitución: Estatuye el conjunto de principios y normas supremas del ordenamiento positivo, cuya jerarquía normativa es superior a la ley y al reglamento, imponiéndose a todos los actos que dicta la Administración Pública.
Por su jerarquía es la fuente más importante de todo el derecho, particularmente para el Derecho Administrativo, el cual se nutre en los principios y normas constitucionales. Estos tienen operatividad por sí mismos.
Conforme lo establece el art. 31 de la Constitución Nacional: "La Constitución, las Leyes de la Nación que en su Consecuencia se dicten por el Congreso y los Tratados con las potencias extranjeras, son la ley suprema de la Nación...".
Del régimen instituido por la Constitución Nacional surge una serie de principios y reglas, configurativas de la base del Derecho Administrativo:
1. La personalidad jurídica del Estado: reconocida en el art. 35 de la Constitución Nacional. En tal carácter ejerce potestades y derechos; contrae obligaciones; impone deberes y cargas, etc.
2. Las funciones, potestades y cometidos del Poder Ejecutivo: establecidas en el art. 99 de la Constitución Nacional. De ellas surgen, entre otras normas, las siguientes:
• Art. 99, inc. 1 (funciones políticas): "El Presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones: ....jefe supremo de la Nación, Jefe de Gobierno; responsable político de la administración general del país (por medio del Jefe de Gabinete y sus ministros).
• Art. 99, inc. 2 (función legislativa): potestad para dictar reglamentos de ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar con excepciones reglamentarias su espíritu.
• Art. 99, inc. 4: competencia para dictar actos institucionales (Vg. nombrar los magistrados de la Corte con acuerdo del Senado).
• Art. 99, incs. 6, 7 y 10: competencia para dictar actos administrativos: conceder jubilaciones, licencias, retiros y pensiones (inc. 6); nombrar y renovar embajadores con acuerdo del Senado y, por sí solo, nombrar y remover al Jefe de Gabinete, ministros, oficiales de su secretaría, agentes consulares y empleados cuyo nombramiento no está reglado de otra forma por la Constitución Nacional (inc. 7); supervisar el ejercicio de la facultad del jefe de Gabinete de Ministros respectos de la recaudación de las rentas de la Nación y de su inversión, con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales (inc. 10).
3. Las relaciones del Presidente con el Jefe de Gabinete, sus ministros y la competencia de ellos: art. 100 al 107 de la Constitución Nacional: atribuciones, informaciones al Congreso, interpelación, remoción, responsabilidad, competencia, memoria ministerial, incompatibilidades, intervención en sesiones legislativas, sueldos. Leer cada uno de los artículos.
4. Los derechos y garantías de los particulares frente al Estado:
• Art. 14: derechos civiles: trabajar, ejercer industrias, navegar y comerciar, etc.
• Art. 16: igualdad ante la ley: personal e impositiva.
• Art. 17: derecho a la propiedad: expropiación, servicios profesionales, propiedad intelectual, supresión la confiscación de bienes.
• Art. 18: derecho a la privacidad y libertad civil.
• Art. 28: inalterabilidad de normas constitucionales.
Dada la coexistencia de personalidad entre las provincias y la Nación, existe un doble orden de atribuciones derivadas de la misma, pero ello no es óbice para que el régimen instituido consagre expresamente la supremacía de la Constitución Nacional por sobre las constituciones que las provincias dicten, respetando el sistema representativo republicano de gobierno. Asimismo, deben ser conforme a los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional, asegurando su administración de justicia, el régimen municipal y la educación primaria (establecido en el art. 5 de la Constitución Nacional), llamada cláusula de garantía provincial.
3. tratados.
3.1. Tratados internacionales. Jerarquía. Tratados de integración.
Tratados: Son fuente de derecho porque integran el ordenamiento jurídico aplicable a las relaciones entre Estados soberanos.
Los Tratados son acuerdos de voluntades entre Estados o entre un Estado y un Organismo Internacional de carácter público.
En principio, los tratados son fuente del Derecho Internacional Público, pero serán fuente del Derecho Administrativo cuando obligan a los órganos o entidades administrativas a realizar determinada actividad o cuando contienen disposiciones de Derecho Administrativo aplicables al ámbito interno del país.
Hasta antes de la Reforma Constitucional de 1994, en cuanto a la jerarquía de los mismos respecto a la Constitución Nacional y las leyes nacionales, existían discrepancias doctrinarias, las cuales subsistieron hasta el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso "Ekmekdjián", jurisprudencia sostenida en otros casos, como "Servini de Cubría" y "Fábrica". Esta jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación fue decisoria en la Reforma de 1994, y fue la que determinó la jerarquía de los tratados con relación a la Constitución Nacional y las Leyes.
Así tenemos, en la pirámide, la siguiente jerarquía:
1. La Constitución Nacional y Tratados sobre Derechos Humanos o Tratados Constitucionales (son diez expresamente dispuestos por la Constitución Nacional, pero la Cancillería informó el onceavo instrumento)
2. Los demás Tratados y Concordatos (sobre integración, ya sean firmados con otros países o con la Santa Sede): son supralegales e infraconstitucionales.
3. Las Leyes de la Nación.
Del juego de los incs. 22 y 24 del art. 75 de la CN, tenemos que:
1. Constitución Nacional y Tratados sobre Derechos Humanos: los tratados deben entenderse como complementarios de los derechos y garantías de la Constitución Nacional.
Si bien la Constitución Nacional hace expresa mención a diez tratados, los mismos son once, porque la Cancillería de la Nación ha informado que se ha ratificado un onceavo instrumento. (Contra la tortura y otros tratos crueles inhumanos y degradantes). Esto significa que, en lo futuro, podrán incorporarse otros Tratados sobre Derechos Humanos, siempre que cumplan con lo dispuesto por el art., 75 inc 22 in fine de la Constitución Nacional.
2. De los "demás Tratados", los que tienen relevancia jurídica son los Tratados de Integración, ya que, conforme a la cláusula constitucional, pueden delegar competencia y jurisdicción a organizaciones supra - estatales, a condición de que ello se lleve a cabo en un marco jurídico de reciprocidad e igualdad y de que se respete el orden democrático y los Derechos Humanos.
Estos últimos son los denominados límites materiales, ya que los formales son el quórum que se requiere para su aprobación. Analizaremos a continuación los límites materiales:
a. Reciprocidad e Igualdad: analizaremos cada uno por separado:
o Reciprocidad: significa que el sometimiento existirá bajo la condición de que la eficacia de los actos y normas desplieguen también sus efectos en el resto de los Estado miembros.
o Igualdad: significa que en el seno del ente supranacional, los estados se regirán por el principio que dice "entre pares no hay imperium".
b. Respeto al orden democrático y a los Derechos Humanos: son condiciones de validez constitucional de la integración comunitaria. Si existiera una lesión constitucional que tuviera origen directo en el propio Tratado de Integración, los interesados podrían plantear la cuestión de constitucionalidad ante los jueces nacionales y llevar el planteo hasta la Corte Suprema de Justicia de la Nación por la vía del recurso ordinario o del extraordinario.

4. La ley. Noción. La zona de reserva legal. La posición de la Administración frente a la ley inconstitucional.
La Ley: Podemos distinguir tres sentidos:
a. Sentido material: es todo acto o norma jurídica que crea, modifica o extingue un derecho de carácter general.
b. Sentido formal: consiste en el acto emanado del órgano legislativo, conforme a un procedimiento preestablecido.
c. Criterio mixto: son aquellas normas de carácter general emanadas del órgano legislativo de acuerdo al procedimiento previsto.
El concepto que interesa desde el punto de vista de las fuentes es el “mixto”, sin desconocer la función materialmente legislativa que cumple el Poder Ejecutivo a través de la utilización de la potestad reglamentaria.
Por el principio del paralelismo de las competencias y la llamada preferencia de la ley como fuente del derecho, tenemos que la ley sólo puede ser derogada por otra ley.
En lo que respecta a la prevalencia de las leyes, encontramos:
a. Leyes del ordenamiento Nacional y Provincial:
Si se trata de materias atribuidas en forma privativa al Congreso Nacional, las leyes que dicten las provincias no pueden alterar las leyes de la Nación.
En caso de conflicto, resuelve la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
b. Entre leyes anteriores y posteriores:
Las leyes posteriores derogan las dictadas con anterioridad, excepto que las leyes anteriores hubieren sido dictadas para regir una situación especial, caso en que subsistiría la ley especial en tanto no sean incompatibles con la ley general posterior.
Entendemos por ley especial a aquellas que determinan un régimen particular para un caso determinado o para una serie de casos determinados; y por ley general a aquellas que prescriben el régimen a aplicarse a todos los supuestos que componen un determinado género de relaciones jurídicas.
Respecto a la irretroactividad, se aplica lo que establece el Código Civil, ya que el precepto de la irretroactividad pertenece a la parte general del mismo, a los principios generales del derecho, es decir, el Código Civil admite la posibilidad de que se dicten leyes retroactivas "a condición de que no afecten derechos amparados por garantías constitucionales", y esto es de aplicación directa al Derecho Administrativo.
Clasificación de las leyes:
Leyes Nacionales: dictadas por el Congreso de la Nación Leyes Locales Rigen sólo en el ámbito de la Capital Federal (art. 75, inc. 30, legislación exclusiva)
Leyes de Derecho Común Su aplicación está a cargo de los jueces locales y nacionales (art. 75, inc. 12), Vg. Código Civil, Código Penal, etc.
Leyes Federales Regulan materias de carácter federal, atribuidas al Congreso por la Constitución Nacional. Su aplicación compete a los jueces federales (art. 75, resto de los incisos).
Leyes Provinciales Las dicta cada provincia por medio de sus respectivas Legislaturas. Su materia es atribuida por las respectivas constituciones provinciales y su aplicación compete a los jueces de provincia.
El Decreto - Ley
En el derecho comparado, este instituto se caracteriza por que son dictados cuando el parlamento está en receso. En el derecho comparado es constitucional.
En la realidad histórica de nuestro país, el instrumento Decreto - Ley se ha limitado al proveniente del Poder Ejecutivo de facto (de 1930 en adelante), asumiendo el Ejecutivo funciones legislativas a causa de la disolución del Congreso, llegando a reglar materias que formalmente comprenden a la ley.
Nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación no los reconocía, pero a partir de 1987 los ha justificado en orden a la necesidad de asegurar la vida del Estado y que continúen vigentes aún después de instalado el gobierno de jure, sin exigirse la ratificación expresa del Poder Legislativo.
5. Reglamentos.
5.1. Noción.
5.2. Régimen Jurídico. Fundamento y titularidad de la potestad reglamentaria.
5.3. La inderogabilidad singular del reglamento.
5.4. Clases de reglamentos.
5.4.1. Reglamentos de ejecución. Noción. Competencia constitucional. Delegación de la potestad reglamentaria.
5.4.2. Los denominados reglamentos autónomos o independientes. Fundamento constitucional. Órgano competente para dictarlos. Requisitos de validez.
5.4.3. Los denominados reglamentos delegados. Concepto de delegación. La reforma constitucional de 1994. Requisitos. Excepciones. Régimen legal.
5.4.4. Los reglamentos de necesidad y Urgencia.
5.4.4.1. Periodo anterior a la reforma de la constitución Nacional de 1994.
5.4.4.2. Reforma Constitucional de 1994. Requisitos de validez sustancial y formal. Límites y control.
5.5. Reglamentos delegados y de necesidad y urgencia en Rio Negro y Neuquén.

5.1. Noción.
Hay que analizar al reglamento adm, desde un punto de vista como fuente del derecho adm, y como una de las formas de manifestar la función adm.
Como fuente:
El Reglamento: Es fuente del Derecho Administrativo e integra el bloque de legalidad al cual los órganos administrativos deben ajustar su cometido, aún cuando procede de la misma Administración Pública.
Concepto:
1-es el acto unilateral que emite un órgano de la Administración Pública creador de normas jurídicas generales y obligatorias, que regula, por lo tanto, situaciones objetivas e impersonales.
2-Farrando y la LPANqn: “constituye una declaración unilateral realizada en ejercicio de la función adm que produce efectos jurídicos generales en forma directa”.

Desde el punto de vista cuantitativo, es la fuente de mayor importancia del Derecho Administrativo, dado que no sólo son dictados por el Poder Ejecutivo, sino por los demás órganos y entes que actúan en su esfera. (Gordillo)

Naturaleza Jurídica: en cuanto a la misma, para gran parte de la doctrina es una actividad administrativa.
*Para Cassagne es una actividad material, legislativa o normativa, ya que se trata del dictado de normas jurídicas de carácter general y obligatorio por parte de los órganos administrativos que actúan dentro de la esfera de su competencia normativa.
Es una actividad jurídica de la administración que se diferencia de la actividad administrativa porque ésta última es una actividad inmediata, práctica y concreta, tendiente a la satisfacción de necesidades públicas.
Se los denomina también actos de alcance general o actos de contenido general.

Conforme al art. 99 inc.2 CN, el reglamento como fuente del derecho adm está en una situación jerárquicamente inferior a la ley, a la Constitución y a los tratados internacionales, por lo que deberá sujetarse a ello. Para Diez, esta limitación está en la propia definición que propone, ya que considera al reglamento como fuente del derecho adm, señalando que es toda norma general y abstracta que emana del órgano ejecutivo- o de quien ejerza función adm- y que no puede sobreponerse a la ley.



5.2. Régimen Jurídico. Fundamento y titularidad de la potestad reglamentaria.
Caracteres de su régimen jurídico:
Los Reglamentos se diferencian de las leyes en sentido formal; los actos administrativos; las instrucciones de servicio y circulares; y de los demás reglamentos internos por su régimen jurídico peculiar:
a. Integran el ordenamiento jurídico.
b. Deben ser publicados. Producen sus efectos a partir de su publicación oficial y desde el día que determine el mismo Reglamento o a los 8 días contados desde la última publicación en el Boletín Oficial.
c. Pueden ser derogados total o parcialmente por la administración en cualquier momento (no rige el principio de la estabilidad del acto administrativo).
d. En cuanto a su irretroactividad se aplica lo mismo que para las leyes.
e. Tienen un régimen de protección jurisdiccional propio.
f. Existe un orden de prelación entre el acto administrativo y el Reglamento: el acto administrativo debe ser dictado conforme a las normas generales que contiene el Reglamento. También en cuanto a los actos concretos de autoridades superiores, las cuales no pueden vulnerar disposiciones reglamentarias de carácter general dictadas por autoridades inferiores dentro del límite de su competencia.
Encontramos fundamentos en el derecho y en la lógica, a saber:
a. Fundamento en el derecho: el dictado de normas generales por parte de la administración asegura el tratamiento igual de los administrados, garantizando la vigencia del principio constitucional de la igualdad ante la ley (art. 16 de la Constitución Nacional).
b. Fundamento en la lógica: los órganos administrativos se encuentran mejor capacitados para reglamentar cuestiones que requieren preparación técnica y jurídica que el Congreso, por la rapidez de su sanción y porque sus características deben ser permanentemente actualizadas, siendo los órganos administrativos los más aptos para ello.
** Cassagne: La potestad reglamentaria de la Administración tiene su fundamento en la lógica y en el derecho.
Se justifica, en la práctica, por cuanto los órganos administrativos se encuentran mejor capacitados para reglamentar cuestiones que requieren una preparación técnica jurídica de la que el Congreso en general carece, por tratarse de un poder político. Las reglamentaciones administrativas requieren rapidez en su sanción y permanentemente deben ser actualizadas, los órganos administrativos los más aptos para ello por el principio de la inmediatez que rige toda la actividad administrativa.
Pero como tales argumentos sólo conducen a demostrar la necesidad de que la Administración pueda dictar Reglamentos, resulta imprescindible analizar si la potestad reglamentaria pertenece a la
Administración, en el plano estrictamente jurídico.
Cabe señalar que la cuestión se plantea con el advenimiento del derecho constitucional moderno y, en particular, con la separación de los poderes, ya que en la antigüedad el soberano poseía la potestad legislativa.
-Hay autores que sostienen que la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo proviene de su misión de ejecutar las leyes. Dicha potestad es delegada por el Poder legislador en el Ejecutivo, siendo por lo tanto de carácter excepcional y para que se manifieste debe estar expresamente atribuida la competencia por una ley formal. Tales argumentaciones derivan de la teoría de la separación de poderes, según la cual todo el poder se encuentra subordinado a la ley y el imperium corresponde sólo al Poder Legislativo.
-Quienes consideran que el poder del Estado es único pero se manifiesta a través de todas sus funciones —legislativa, administrativa y jurisdiccional— entienden que todos los órganos poseen impertían
Asimismo, es evidente que la múltiple actividad estatal no puede dividirse en sectores totalmente diferenciados. Un concepto realista de la sociedad revela que la Administración cada día aumenta sus funciones a costa de las legislaturas; que ella dicta normas, administra y juzga. Por ello, se afirma que la actividad no se desnaturaliza por el órgano que la produce.
Dentro de este contexto se postula la idea de que la potestad reglamentaria puede corresponder a la Administración en ejercicio de poderes propios en la medida de que no avance sobre la reserva de la ley. Se trata de una función normativa o legislativa por medio de la cual se crean reglas jurídicas generales e impersonales aplicables a un sector abstracto de ciudadanos, constituyéndose a través de ella, el ordenamiento jurídico.
Por otra parte, el Poder Ejecutivo posee una facultad propia e inherente para aclarar el sentido de una disposición reglamentaria, aun cuando cabe señalar la existencia de alguna jurisprudencia contraria del Alto Tribunal.
Cuando la ley deja un margen de arbitrio al Poder Ejecutivo, éste puede limitar su propia libertad de acción o de elección dictando disposiciones generales, obligatorias para la Administración y para los particulares.
El dictado de normas generales por parte de la Administración asegura el tratamiento igual de los administrados, garantizando así la vigencia del principio constitucional de igualdad (art. 16 de la Const. Nac).
El acto adm, como manifestación de la función adm:
En cuanto a su preparación, materia u objeto, forma y publicación, impugnabilidad, modificación y revocación.
-Preparación: el órgano competente iniciara la elaboración del reglamento y su iniciativa irá acompañada de los estudios e informes previos que justifiquen la legitimidad y oportunidad de la reglamentación. También su naturaleza podrá someterse la iniciativa a información pública, cuando su naturaleza lo justifique, requiriéndose la opinión de personas físicas o jurídicas ajenas a la Adm, incluso las que tengan representación de intereses sectoriales.
A este respecto, actualmente, los marcos regulatorios de servicios públicos, consagran como requisito previo e ineludible a la adopción de cualquier decisión- sea esta general o particular-, el mecanismo de llamadas “audiencias públicas”.

-materia u objeto: el objeto de reglamentación la llamada usualmente materia adm o reglamentaria; aquella sobre la cual es posible construir un régimen jurídico en cuya aplicación se asigna a la Adm un rol fundamental.
Respecto de la materia reglamentaria, debemos señalar que:
1. hay materia llamada de “reserva de la ley”, que no admite regulación mediante reglamento (v.gr. Arts. 14, 19,75 inc. 2 CN., entre otros)
2. hay cuestiones que pueden ser reguladas indistintamente por ley o reglamento y son las que conciernen fundamentalmente a la organización interna de la Adm.
3. Hay materias propias y exclusivas del reglamento, donde la ley no puede intervenir, v.gr., los reglamentos del órgano jurisdiccional (art.113 de la CN), los del órgano legislativo (art.66 CN) y los dictados por el órgano ejecutivo (art.99 inc.2 CN).

A manera de síntesis se podría decir que, las materias administrativas, son las típicamente reglamentarias las que pertenecen al ámbito organizativo interno de la Adm. Las que implican imposición de obligaciones o limitación de derechos de los ciudadanos, solo han de limitarse a ser complemento de la ley, requiriéndose la habilitación especifica que en cada caso la ley hay hecho al reglamento.

-Forma y publicación: forma: el reglamento no está sujeto a formalidades especiales, si bien requiere una forma expresa de declaración. Pude exteriorizarse de distintas formas: decreto, orden ministerial, resolución, ordenanza, circulares, instrucciones, etc.; teniendo en cuenta, a efectos de evitar confusiones, que el decreto, la orden o la resolución son de formas de exteriorización jurídica que asumen los actos de los órganos estatales, independientemente que sean actos generales o individuales, normativos o no.
Publicación: ella es imprescindible a efectos de que el reglamento tenga ejecutividad, ya no son obligatorios sino después de su publicación y desde el día que ellos determinen, o si no determinan, después de los 8 días, computados desde el siguiente al de su publicación oficial (art.103, RLNPA). La falta de publicación o la publicación incompleta no se subsana con la notificación individual del reglamento, el que resulta así viciado gravemente. La publicación debe contener la transcripción íntegra y autentica del reglamento en el “Boletín Oficial”.
…A los reglamentos internos NO se los publica en el B.O., sino que comúnmente se los da a conocer mediante su exposición en vitrinas, murales o avisadores de la Adm Publica.

-Impugnabilidad: reclamación (directa); recurso (indirecta)
La LNPA, y su reglamento contemplan la impugnación adm directa del reglamento por vía de reclamación, con miras a la ulterior impugnación judicial (art.24 inc. a), y la impugnación indirecta por vía de recurso contra los actos aplicativos o particulares que de él resultan, cuando el reglamento ha tenido un comienzo de aplicación (art.73, RLNPA). A su vez la mayor parte de los códigos procesales provinciales prevén la acción de inconstitucionalidad y la acción de amparo para impugnar directamente en sede judicial las normas reglamentarias.

-modificación y revocación: el reglamento mantiene su vigencia mientras no sea derogado por una ley posterior, por otro reglamento o por otras circunstancias, como puede ser la expiración del plazo en caso de un reglamento temporario.
La adm puede revocar o modificar un reglamento en todo momento (art.83 RLNPA). La derogación o revocación puede ser total o parcial; expresa o tacita (v.gr. El dictado de una nueva norma reglamentaria incompatible con la anterior, una ley que deroga otra ley anterior, hace inaplicable los reglamentos dictados para asegurar la ejecución de esta, etc).
5.4. Clases de reglamentos. Los Reglamentos se pueden clasificar según: (total son 4)
a) Reglamentos Subordinados o de Ejecución (vinculados a la ley)
Los reglamentos ejecutivos o de ejecución son "los que dicta la Administración, en ejercicio de facultades normativas propias, para asegurar o facilitar la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o regulando detalles necesarios para un mejor cumplimiento de las leyes y de las finalidades que se propuso el legislador" (Marienhoff).
Son los que dicta el Poder Ejecutivo a través del órgano Presidente de la República (art. 99, inc. 2) en ejercicio de facultades normativas propias, para asegurar o facilitar la aplicación o ejecución de las leyes. El Ejecutivo deberá cuidar, al expedir las instrucciones y reglamentos, de no alterar el espíritu de las leyes.
Es una actividad normativa secundaria, diferente a la actividad primaria que es la ley.
Las normas reglamentarias integran la ley, razón por la cual su violación es castigada con las sanciones previstas para el caso de incumplimiento de ésta.
Sólo se puede reglamentar aquellas leyes cuya aplicación le corresponda al Ejecutivo, salvo cuando por el derecho privado le ha sido encomendada su aplicación (Vg. inscripciones de operaciones inmobiliarias).
La facultad de reglamentar la ley no significa que, obligatoriamente, deban reglamentarse. La regla es que las leyes entran en vigencia y deben ser aplicadas a los casos particulares aún cuando el órgano administrador no hubiera hecho uso de la competencia para reglamentar atribuida, salvo que la ley subordine su vigencia a la reglamentación o, que por sus características, necesariamente, deba ser reglamentada.
El reglamento no puede prescribir cargas u obligaciones que por su naturaleza sólo pueden ser dispuestas por ley en sentido formal.
El reglamento solo puede ser dictado por el órgano ejecutivo en los ordenen nacional, provincial, y excepcionalmente por una entidad descentralizada, siempre que una norma legislativa expresamente lo autorice (v.gr. El art.7 de la ley 11.683 autoriza a la D.G.I a dictar reglamentos de ejecución de las leyes impositivas; reglamentos del BCRA, etc)

b) Reglamentos Autónomos, independientes, o de servicio (desvinculados de la ley)
Noción: Son los reglamentos internos de la Adm, dictados para regir su funcionamiento (organización, deberes, atribuciones de los órganos, etc), que obligan a quienes de ella dependen, sin que se establezca, en principio, relación jurídica alguna con el particular o administrado. Se los llama autónomos porque su dictado no depende de ley alguna. Se manifiestan por medio de instrucciones y circulares de cumplimiento obligatorio para los agentes subordinados a ellas, so pena de hacerse pasible de sanciones por el incumplimiento. Ya se expreso que estos no se publican (remisión).
En su dictado, el gobierno y la administración directamente interpretan y aplican la Constitución Nacional, y corresponde en principio al Poder Ejecutivo (art. 99, inc. 1), en cuanto la CN le atribuye responsabilidad política por la administración general del país.
c) Reglamentos Delegados
Noción: Son normas generales dictadas por la administración sobre la base de una autorización o habilitación del Poder Legislativo (habilitación legal), regulando materias que son de correspondencia del legislador.

Dado que requieren "autorización", es una actividad de carácter excepcional de la administración.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación al respecto de la delegación ha dicho que existe delegación cuando una autoridad investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona, descargándolo sobre ella. No debe confundirse delegación propia con impropia:
• Delegación propia: es la delegación de poder para hacer la ley. No puede hacerse.
• Delegación impropia: confiere cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo, a fin de regular los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de aquella. Es admitida.
Toda delegación debe estar sujeta a límites y la política legislativa estar claramente establecida, es decir que se fije un plazo para su ejercicio y se establezcan las bases de la delegación.
La jurisprudencia ha aceptado la subdelegación (es cuando se delega la facultad delegada en otros órganos), pero siempre que se encuentre contemplada en la ley.
Podemos encontrar diferentes clases de delegación:
1. Recepticia: cuando las normas reglamentarias adquieren el rango formal de la ley.
2. Remisión normativa (delegación propiamente dicha): es la más usual y existe cuando la ley autoriza o habilita al Poder Ejecutivo o a sus órganos o entes a dictar normas en determinadas materias y con ciertos límites.
3. Deslegalización de materias: es una técnica por la cual ciertas materias que se encuentran reguladas por ley, pasan, por virtud de una ley, a ser regidas por normas emanadas de la administración. Implica una degradación de esas materias, e incluso de las leyes que la regulaban, porque se está autorizando a modificarla o derogarla por reglamento.
A partir de la Reforma Constitucional de 1994 la fórmula general es la prohibición de la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, y se declara la caducidad a los cinco años de toda la legislación delegada preexistente que no contenga plazo establecido para su ejercicio. No obstante, se admite la delegación respecto a:
1. En materias de Administración (Vg. cuando las atribuciones del Congreso son, en cierto modo, de mera administración, como planes de enseñanza universitaria, secundaria y primaria): esto podrá ocurrir siempre que no altere la zona de reserva legal (Vg. poder impositivo, legislación común, otorgamiento de privilegios, etc.).
2. En materia de Emergencia Pública: cualquier interpretación que se haga de este tipo de materia, es de carácter restrictivo. Para que se produzca este tipo de delegación es necesario que nos encontremos ante una gravísima situación de emergencia pública, susceptible de afectar la subsistencia del Estado y que ella sea reconocida y declarada por el Congreso.
Como se puede observar, la reserva legal (o prohibición) genérica del art. 76 de la CN y sus excepciones tienen por destinatario al Poder Ejecutivo en sentido amplio, lo cual comprende a la cabeza de la Administración Pública (Presidente de la Nación), diferenciando a los entes y órganos sometidos a las potestades jerárquicas y de tutela (Vg. entes reguladores).
Por último, destacamos que todo reglamento delegado se encuentra sometido a control parlamentario ulterior: el Congreso está habilitado, a posteriori, a ejercer, mediante la Comisión Bicameral Permanente del mismo, un control de los reglamentos delegados (art. 100, inc. 12 de la CN).
D). Reglamentos de Necesidad y Urgencia
1. Hasta antes de la Reforma Constitucional de 1994, la doctrina se encontraba dividida en cuanto a la validez constitucional de los denominados Reglamentos de Necesidad y Urgencia. Un sector le otorgaba validez constitucional, aunque dentro de ciertos límites, mientras que otro los consideraba violatorios del sistema constitucional de 1853/60 porque entendían que afectaban el principio de la división de poderes.
2. A partir de la Reforma de 1994 puede afirmarse que los decretos o reglamentos de Necesidad y Urgencia, con todas sus ventajas, riesgos e inconvenientes, han adquirido carta de ciudadanía constitucional, dado que su validez encuentra apoyo expreso en el inc. 3 del art. 99 de la CN de 1994.
En dicho inciso se facultad al Poder Ejecutivo a emitir disposiciones de carácter legislativo cuando se produzcan circunstancias excepcionales que hicieran imposible seguir los trámites previstos por la misma Constitución Nacional para la sanción de las leyes y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral ni el régimen de partidos políticos.
Esta atribución del Poder Ejecutivo para dictar Reglamentos de Necesidad y Urgencia se configura como una potestad excepcional y, por lo tanto, de interpretación restrictiva, sujeta a un procedimiento especial de sanción que debe observarse inexcusablemente para que dichos reglamentos adquieran validez constitucional.
Podemos ver, entonces, que por la configuración de la reserva legal, existen actividades excluidas de la competencia del Ejecutivo, pero que, excepcionalmente, pueden entrar en su competencia en el dictado de los Reglamentos de Necesidad y Urgencia, ampliando dicha competencia sin perjuicio de que tales Reglamentos se encuentren sometidos a una serie de requisitos formales de aprobación.
En cuanto al fundamento de las circunstancias excepcionales, vemos que deben consistir en razones de necesidad y urgencia (las cuales dan el nombre al instituto). A pesar de la indeterminación del concepto, la doctrina y la jurisprudencia han interpretado que tales razones deben existir simultáneamente. La situación debe reunir varios extremos:
I. Requisitos que deben existir simultáneamente en una situación para que se pueda dictar un Reglamento de Necesidad y Urgencia (1+2+3):
A. Necesidad que coloque al gobernante ante la decisión extrema de emitir normas para superar una grave crisis o situación que afecte la subsistencia y continuidad del Estado, o de grave riesgo social. En tal sentido, la emisión del acto ha de ser:
• Inevitable.
• Imprescindible.
• Su falta de dictado debe ser susceptible de generar consecuencias de difícil reparación ulterior.
A. Proporción adecuada entre la finalidad perseguida y la medida que prescribe el Reglamento de Necesidad y Urgencia.
B. Premura, con respecto a la necesidad del dictado de las normas que contenga el Reglamento de Necesidad y Urgencia para evitar o prevenir los graves riesgos comunitarios.
I. Estos requisitos se complementan con una serie de recaudos inherentes al procedimiento de formación y perfeccionamiento de esta clase de Reglamentos:
A. Al ser una ley excepcional de habilitación, está dirigido al Poder Ejecutivo con exclusividad, el cual deberá cumplir dos pasos procesales previos para el dictado de los Reglamentos:
• Que la decisión de su dictado se adopte mediante acuerdo general de Ministros.
• Que tal decreto sea refrendado por todos los ministros que intervienen en el acuerdo, juntamente con el Jefe de Gabinete.
A. Luego de su dictado, para el perfeccionamiento de los Reglamentos de Necesidad y Urgencia, se deben observar los siguientes requisitos:
• Sometimiento de la medida a la Comisión Bicameral Permanente del Congreso. Esto debe ser realizado por el Jefe de Gabinete en un plazo de 10 días.
• Elevación del despacho de la Comisión al plenario de cada Cámara para su inmediato tratamiento, dentro del plazo de diez días.
A. Dado que la Constitución Nacional no ha prescripto el trámite ni los alcances de la intervención del Congreso (lo que quedó subordinado al dictado de una Ley especial), la doctrina, apoyada por la jurisprudencia, admite la ratificación tácita si el Congreso no se pronunciare.
Aunque esta posición es criticable, la seguridad jurídica exige que se mantenga la vigencia del Decreto de Necesidad y Urgencia hasta tanto sea derogado formalmente por el Congreso o declarado inconstitucional por el Poder Judicial.
Si bien este instituto ha nacido y se ha desarrollado en el ámbito nacional, ha tenido recepción en diferentes provincias, tal el caso de Salta, San Juan y Río Negro.
5.5. Reglamentos delegados y de necesidad y urgencia en Rio Negro y Neuquén.
RIO NEGRO:
DEL GOBERNADOR Artículo 181.- El gobernador tiene las siguientes facultades y deberes: ………INCISO 6. Puede dictar decretos sobre materias de competencia legislativa en casos de necesidad y urgencia, o de amenaza grave e inminente al funcionamiento regular de los poderes públicos, en acuerdo general de ministros, previa consulta al fiscal de estado y al presidente de la Legislatura. Informa a la Provincia mediante mensaje público. Debe remitir el decreto a la Legislatura dentro de los cinco días de dictado, convocando simultáneamente a sesiones extraordinarias si estuviere en receso, bajo apercibimiento de perder su eficacia en forma automática. Transcurridos noventa días desde su recepción por la Legislatura, sin haber sido aprobado o rechazado, el decreto de necesidad y urgencia queda convertido en ley.
NEUQUÉN:
1- Atribuciones y deberes Art. 214. - El gobernador es el jefe de la Administración de la Provincia y tiene las siguientes atribuciones y deberes…….. inc 3: Expedir las instrucciones, decretos y reglamentos necesarios para poner en ejercicio las leyes de la Provincia, no pudiendo alterar su espíritu por medio de excepciones reglamentarias.
“no hace mención expresa sobre la facultad de emitir decretos de necesidad y urgencia”… (Aunque en la práctica se emiten)

Instrucciones de servicio, circulares y reglamentos de organización
Las Instrucciones de Servicio cuando son de carácter general o dirigido a varios órganos, se denominan Circulares.
En sí, son órdenes que los órganos superiores dan a los órganos inferiores para dirigir su actividad. Su cumplimiento es obligatorio, por lo cual su violación constituye una falta de disciplina.
Aunque es una actividad jurídica de la administración que, en sí misma, no obliga o vincula jurídicamente a los particulares, constituye fuente del Derecho Administrativo porque regulan la actividad interna de la administración, la cual se desenvuelve de acuerdo a normas y principios jurídicos.
Los Reglamentos de Organización son los dictados para estructurar los organismos o entidades del Estado, ya sea atribuyéndoles competencias, delegándole funciones, creando cargos, etc.
Al igual que las Circulares, los llamados Reglamentos de Organización carecen de efectos frente a los terceros, por lo cual no requieren de publicación.

6. Otras fuentes: a.los principios generales del derecho; b.la equidad; c.la costumbre; d.los precedentes administrativos; e.la jurisprudencia y la doctrina.
a.Principios Generales del Derecho:
Estos son el origen y el fundamento de las normas y participan de la idea básica de principalidad que les otorga primacía frente a las restantes fuentes del derecho.
Se fundan en el respeto a la persona humana y a la naturaleza de las cosas, por lo cual encierran la concepción de Derecho Natural.
En lo atinente a su clasificación, pueden distinguirse dos grandes grupos:

1-Los Principios Generales del Derecho Natural y los Principios Generales del Derecho Natural incorporados al ordenamiento jurídico positivo o Principios Generales del Derecho; y

2-Los Principios Fundamentales y los Principios Institucionales o Sectoriales.
A continuación, analizaremos cada uno de los grupos de clasificación propuestos:
I. Principios Generales del Derecho: constituyen la causa y la base del ordenamiento jurídico y existen con independencia de su reconocimiento legal o jurisprudencial. Sin embargo, la jurisprudencia es una de las fuentes más importantes de su manifestación externa.
Los mismos funcionan como:
A. Orientadores del ordenamiento y permiten realizar una labor correctiva o extensiva de la norma.
B. Informadores del ordenamiento y permiten realizar una labor correctiva o extensiva de la norma.
C. Integradores del ordenamiento frente a la carencia de normas que rijan una cuestión.
D. Medio de protección tendiente a impedir las arbitrariedades del poder público.
E. Límites al poder reglamentario por parte de la administración.
La inserción de estos principios en el ordenamiento jurídico se manifiesta en cuestiones como derecho a una decisión fundada o derecho a un proceso de amparo por mora de la administración, por ejemplo.
También los encontramos en el Código Civil (art. 16), aplicable al Derecho Administrativo, respecto a las fuentes a las que se debe recurrir para la solución de las cuestiones jurídicas.
La recepción de los Principios Generales del Derecho en el Derecho Administrativo se produce a partir de:
1. Su reconocimiento en las constituciones nacionales o provinciales, a modo de principios positivos expresos o implícitos y derivados del Derecho Natural.
2. Del derecho Privado: Vg. el enriquecimiento sin causa, la buena fe, etc. En el Derecho Civil encontramos la responsabilidad por actividad legítima y en el Penal el precepto de que no hay crimen sin ley anterior al proceso.
3. El Derecho Internacional, consagrado en el art. 31 de la Constitución Nacional sobre las jerarquías de los tratados y el art. 75 del mismo ordenamiento, en sus incisos 22 y 24 sobre tratados.
4. Los principios de las instituciones administrativas: en rigor, estos constituyen principios generales del Derecho Administrativo, por su especialidad y fundamento que no permiten extenderlos a todas las ramas del derecho. Pertenecen a este grupo:
a. Principio de continuidad de los servicios públicos.
b. Principio de paralelismo de las competencias.
c. Principio del estado de necesidad para fundamentar la reglamentación de necesidad y urgencia.
d. Principio del contrato administrativo: ante la duda, se interpreta a favor del contratista particular.
e. Principio de la autotutela coactiva en la protección del dominio público.
f. Principio de la creación de obligaciones por acto administrativo unilateral.
g. Principio de la irrevocabilidad de los actos administrativos creadores de derechos subjetivos.
h. Principio de la necesidad de motivar los actos que afecten los derechos e intereses individuales o colectivos.
i. Principio del informalismo y el silencio administrativo, ambos en favor de los particulares.
j. Principio de presunción de legitimidad de los actos administrativos.
k. Principio de ejecutoriedad de los actos administrativos
II. Los Principios fundamentales: constituyen el basamento en que se asienta y fundamenta el ordenamiento positivo en general, encontrándose, en su mayoría, contemplados en la parte dogmática de la Constitución Nacional (Vg. inviolabilidad de la defensa, art. 18)
III. Los Principios Institucionales: son los principios generales de cada disciplina, y parten de la idea organizativa que compone toda institución. Cuando están consagrados en el ordenamiento positivo pueden tener prelación respecto a un principio más general del ordenamiento escrito (Vg. la posibilidad para la Administración de alegar su propia torpeza, promoviendo acción de nulidad de sus actos viciados).
b.La Equidad.
Del latín "aequitas", que significa igualdad o justicia.
Constituye un principio de interpretación de las leyes o un Principio General del Derecho que traduce la interpretación objetiva del Derecho Natural.

Aún cuando no es fuente del ordenamiento jurídico, en la aplicación del derecho la equidad acuerda un sentido valorativo o de justicia a las normas, a fin de evitar que la igualdad abstracta de la ley, en su aplicación al caso concreto, se traduzca en desigualdad o injusticia. Se trata de la justicia en el caso concreto.

La equidad reviste importancia como criterio de aplicación del derecho y son frecuentes las disposiciones que autorizan a los jueces legos a decidir los casos concretos con equidad. En el Derecho Administrativo la equidad también determina el derecho a aplicar en el caso concreto (Vg. limitando el principio de ejecutoriedad del acto administrativo, cuando, fundándose en la equidad se autoriza a la administración a suspender los actos ante la interposición de recursos para evitar daños graves a los particulares).

Es de fundamental importancia en nuestro sistema normativo para aplicar con justicia, humanidad e igualdad sustancial las normas, adaptándolas a las circunstancias propias y concretas de las relaciones prácticas.
c.La costumbre.
Es el comportamiento uniforme y constante del pueblo, con la convicción de que tal proceder corresponde a una obligación jurídica.
Sus elementos son dos: el uso o comportamiento constante y uniforme (elemento objetivo) y la convicción de que tal comportamiento es jurídicamente obligatorio (elemento subjetivo).
En lo atinente a su clasificación, encontramos tres clases de costumbre:
a. Costumbre secundum legem: la ley hace referencia a ella o la costumbre está de acuerdo con sus normas.
b. Costumbre praeter legem (o supletoria): es la que se refiere a materias no regladas por las leyes.
c. Costumbre contra legem (o abrogatoria): se encuentra en contradicción con el ordenamiento positivo vigente.
Dado que el derecho es producto de la sociedad, negar que la costumbre sea fuente del derecho es ignorar la realidad.
En el derecho público su valor como fuente es indudable si se tiene en cuenta que el derecho no puede desconocer la realidad social no la justicia, y que el Derecho Administrativo se encuentra en plena elaboración (no hay que olvidarse que es un derecho "in fieri", no habiéndose cristalizado aún íntegramente en normas positivas.
d.Los precedentes administrativos
Es la práctica administrativa, y constituyen fuente del Derecho Administrativo cuando tienen una aplicación reiterada por parte de los órganos del Estado, ello por configurar una forma peculiar en que se manifiesta la costumbre en el Derecho Administrativo.
La administración sólo podrá apartarse de los precedentes administrativos cuando se cumplan las siguientes condiciones:
a. La modificación de la práctica debe hallarse precedida de una motivación que exteriorice las razones concretas que han conducido a esa decisión.
b. Como se trata de facultades discrecionales, el cambio de criterio debe formularse de modo general.
c. El cambio de criterio por razones de oportunidad no puede tener efecto retroactivo, salvo a favor del administrado.
Su fundamento como fuente peculiar del derecho, esta dado porque contribuye a la seguridad jurídica y a la observancia del principio de igualdad ante la ley, evitando de este modo la arbitrariedad en el ámbito de la Administración Pública.
e.La jurisprudencia:
Es la forma habitual, uniforme y constante de aplicar el derecho por parte de los órganos que realizan la función jurisdiccional. Es decir, que dicen el derecho.
Es fuente de derecho formal y material porque los jueces no pueden dejar de juzgar bajo el pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de la ley. Será fuente en sentido formal cuando la jurisprudencia es obligatoria por tratarse de jurisprudencia plenaria; generalmente es fuente en sentido material.
Como ejemplo de instituciones que tienen su origen en la jurisprudencia en el ámbito del Derecho Administrativo, tenemos la cosa juzgada administrativa y las nulidades del acto administrativo, etc.
f.La doctrina:
Es la opinión o teorías de los tratadistas o juristas del derecho.
Pese a su importancia e influencia en los jueces y legisladores, no es fuente del ordenamiento jurídico por el hecho de ser opiniones, nada más, por lo tanto no crean derecho.
7. Prelación de fuentes.
Prelación de Fuentes: Relación Jerárquica de las fuentes. Hace referencia a su orden de aplicabilidad al caso concreto y al criterio a tenerse en cuenta para solucionar conflictos derivados de las disposiciones contradictorias que pueden encontrarse en normas de distinto rango.
El art. 31 de la CN señala un orden de prelación de las normas, que se complementa con el art., 75 incs. 22 y 24 del mismo ordenamiento. Dice el art. 31: "Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la Ley Suprema de la Nación; y las autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a ellas, no obstante cualquier disposición en contrario que contengan las leyes o constituciones provinciales...".
Sin embargo, dada la forma federal de gobierno consagrada por la Constitución Nacional, las provincias conservan todo el poder no delegado por las mismas al gobierno federal, lo cual determina a las provincias, en el ámbito de su competencia, la coexistencia de dos esferas de gobierno.
La doctrina ha entendido un orden de prioridad entre las diferentes fuentes del derecho:
• Preferencia a las normas escritas sobre las no escritas.
• Preferencia a las fuentes directas sobre las indirectas.
En el Derecho Administrativo se da preferencia a los Principios Generales del Derecho sobre otros elementos del sistema normativo por ser aquellos una fuente directa del derecho.
8. Interpretación y fuentes del derecho, subsidiariedad y analogía. Aplicación del Derecho Privado.
-La analogía-
Consiste en la aplicación de un precepto jurídico dictado para una determinada situación a otra que tiene coincidencia con la primera. Es el proceso de integración por excelencia.
Se deriva del principio de lógica que dice que donde existen las mismas razones deben existir las mismas disposiciones legales.
-Cassagne considera que no son fuentes del derecho porque el propio ordenamiento obliga la utilización de esta herramienta jurídica ante la ausencia de normas positivas, por lo tanto es una técnica de interpretación del derecho. Dice que sabemos que las fuentes son creadoras o constitutivas del derecho, y ellas son las normas positivas, los principios generales y la costumbre.
Aún cuando el art. 16 del Código Civil dice "si una cuestión no puede resolverse ni por las palabras ni por el espíritu de la ley, se atenderá a los principios de las leyes análogas, y si aún la cuestión fuese dudosa, por los principios generales del derecho", lo que daría a entender que sí es una fuente del derecho. Para un sector de la doctrina, sí es fuente del derecho, basándose en esta disposición del Código Civil.
En el Derecho Administrativo, la analogía ha tenido gran aplicación por tratarse de un derecho nuevo y con carencia de normas escritas, pero no podrá aplicarse cuando por ellas se restrinja la libertad del individuo o imponga sanciones.

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